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Actualité internationale
Repères sur les systèmes éducatifs

Disparition des commissions scolaires au Québec : un nouvel équilibre ?

Michel Boyer et Isabelle Lacroix
p. 40-45

Texte intégral

1En février 2020, l’Assemblée nationale du Québec a modifié sa Loi sur l’instruction publique en abolissant les commissions scolaires. Le gouvernement du Québec, province canadienne possédant la compétence exclusive dans les affaires éducatives sur son territoire, mettait fin à une longue tradition qualifiée par l’historien Katz, cité par Lessard (2020), de « localisme démocratique » dans la gestion de ses écoles. Dans cette tradition, la gestion – gouverne – des écoles est confiée à des commissions scolaires réparties sur son territoire en tant qu’instance intermédiaire entre les écoles et l’État. Chacune des commissions scolaires est chapeautée par un conseil des commissaires, dont les membres sont élus au suffrage universel par la population du territoire. Avec ces nouvelles modifications législatives, les 72 commissions scolaires québécoises deviennent des centres de services scolaire maintenant dirigés par un conseil d’administration composé de représentant(e)s des parents, de membres du personnel et de la communauté en tant que parties prenantes des services éducatifs publics sur son territoire. Le Conseil supérieur de l’éducation (organisme-conseil autonome de l’État québécois), dans son mémoire sur le projet de loi, demande au ministre de l’Éducation de rendre explicites « les réflexions qui ont mené au modèle de gouvernance proposée » (Conseil supérieur de l’éducation, 2019). En effet, celui-ci est demeuré silencieux sur la légitimité avec laquelle les nouveaux centres de services éducatifs agiront à titre d’organisation intermédiaire régionale.

2Remettre en question les rapports entre les instances centrales (ministre/ministère), intermédiaires (commissions scolaires/centres de services) et locales (écoles/ établissements) du système public d’éducation au Québec est fréquent. Depuis la fin des années 1970, le débat récurrent et la succession de modifications législatives portant sur le jeu entre des forces de centralisation et de décentralisation au sein du système d’éducation témoignent de la recherche constante d’un nouvel équilibre. Nous proposons d’aborder ce dilemme entre la centralisation et la décentralisation comme étant la manifestation de la dialogique, inhérente à toute organisation, entre l’intégration et la différenciation qui sont à la fois antagonistes et complémentaires (Lawrence et Lorsh, 1986 ; Le Moigne, 1984). Que ce soit la classe, l’école, le centre de service – la commission scolaire – ou le ministère, chacune de ces organisations se différencie tout en étant intégrée aux autres, les unes ne pouvant exister sans les autres. Dans cette perspective, nous postulons que la qualité de l’éducation qu’elles produisent, interprétée en termes de réussite éducative, est liée à la qualité des couplages entre les organisations de ces différents paliers et à un équilibre entre les forces de différenciation et d’intégration qui s’y déploient.

Tensions et équilibres au fil du temps

3Depuis leur constitution en 1841, soit avant la création du Canada, l’évolution des commissions scolaires se vit, jusqu’à ce jour, au diapason des transformations de l’État.

4Pendant plus d’un siècle, les commissions scolaires étaient des administrations locales dirigeant une ou quelques petites écoles de village ou de ville la plupart du temps de petites tailles. Or, au cours des trois dernières décennies, elles sont devenues des administrations intermédiaires d’un large territoire, avec une mission de développement régional. Cette mutation tant dans leurs fonctions qu’au regard de leur territoire d’appartenance de plus en plus éloigné des écoles, des parents et des électrices et électeurs aura un impact majeur non seulement sur leur légitimité en tant qu’organisation maintenant intermédiaire, mais aussi sur les titulaires de leur gouverne, les commissaires élus.

5Les dernières décennies du XXe siècle ont été le théâtre d’une modernisation effervescente de l’appareil d’État québécois, notamment au sein de son système d’éducation publique. À travers une succession de débats et de mesures législatives remodelant son organisation et son administration territoriale, les commissions scolaires ont graduellement perdu leur caractère local pour devenir des organisations intermédiaires régionales et se sont retrouvées encapsulées à l’intérieur de jeux de forces divergents. D’un côté, l’école revendique et se voit octroyer de plus en plus d’attributions, au nom de la légitimité d’une proximité garante d’efficacité en matière de réussite éducative locale. De l’autre, l’État s’arroge plus de pouvoirs de contrôle, au nom d’une légitimité de standardisation garante d’égalité au regard de cette même réussite. Dans ce jeu de forces, il est difficile pour les commissions scolaires d’établir leur légitimité en tant qu’organisation intermédiaire devant, d’une part, être au service des écoles pour les accompagner dans leur autonomisation locale et, d’autre part, exécuter auprès d’elles le mandat de contrôle que leur confie un ministère central. La dernière réforme de février 2020 arrive donc comme un nouveau jalon dans cette révision constante de l’équilibre dynamique entre centralisation-décentralisation faisant bouger les contraintes dans le jeu des forces entre différenciation et intégration.

  • 1 Bâillon : une procédure parlementaire imposée par le gouvernement et limitant le temps consacré au (...)

6Lors de la dernière élection générale au Québec, à l’automne 2018, cette réforme de la gouvernance éducative était clairement annoncée par le parti vainqueur qui disait, dans sa plateforme électorale, vouloir abolir les commissaires scolaires, soit les élus. Il faut savoir qu’au cours des dernières années, la virulence des critiques de certains groupes à l’endroit de l’instance intermédiaire du système éducatif québécois s’était déplacée de la commission scolaire comme organisation, vers l’institution qu’étaient les commissaires scolaires. Tel que promis en campagne électorale, donc, le gouvernement de la Coalition avenir Québec (il s’agit du premier gouvernement formé par ce parti créé en 2011) a modifié la Loi sur l’instruction publique du Québec pour transformer les commissions scolaires en centres de services. Ce projet de loi fut adopté sous le bâillon1, dans la nuit du 7 au 8 février 2020. Le gouvernement a de plus ajouté un amendement, la veille de son adoption, pour abolir les postes de tous les commissaires élus au moment de la sanction de la loi. La loi prévoyait toutefois une période de transition de six mois pendant laquelle les commissaires conserveraient leur salaire, mais perdraient leurs rôles et responsabilités.

7Pourquoi une telle réforme n’a-t-elle pas entraîné de réactions plus marquées, notamment dans l’opinion publique ? Disons d’abord qu’au cours des dernières années, les commissions scolaires ont fait l’objet de dénonciations aussi fréquentes que négativement prononcées. Le discours politique demandant l’abolition des commissions scolaires a d’abord misé sur l’argument économique : « les commissions scolaires coûtent très cher aux contribuables québécois(es) et ces argents financent essentiellement une lourde structure bureaucratique plutôt que des services éducatifs directement donnés aux enfants ». Évidemment, cette affirmation résume un débat complexe de façon simpliste, mais ce discours a fini par gagner des adeptes dans tous les partis politiques québécois. Au fil des gouvernements, les commissions scolaires ont vu leurs actions fortement contraintes par de nouvelles interventions gouvernementales : vagues successives de coupes budgétaires importantes et réductions de la marge de manœuvre en termes de hausse de taxation scolaire imposée jusqu’à son uniformisation sur l’ensemble du territoire, annulant du même coup ce pouvoir appartenant jusque-là à un gouvernement démocratiquement élu et répondant au critère démocratique classique du « No taxation without representation » (Pas de taxation sans représentation).

8Mentionnons aussi que du côté de l’opinion publique, la perte de légitimité a été accélérée depuis le début des années 2000 en raison du très faible niveau de participation aux élections scolaires. Si, en 2003, le taux de participation général à l’élection scolaire n’atteignait que 8,3 %, il diminuait encore en 2007 pour se situer à 7,9 % puis en 2014 à un très faible 4,85 %. L’élection de 2014 avait d’ailleurs été présentée par le ministre de l’éducation libéral de l’époque comme une élection référendaire sur la pertinence de ce gouvernement local. Le message reçu à ce moment-là par le gouvernement était sans équivoque : les citoyen(ne)s du Québec n’étaient pas intéressé(e)s par cette instance démocratique.

9Or, au-delà de ces arguments aisément repris dans les médias, la remise en question du rôle et de la pertinence de l’instance intermédiaire que sont les commissions scolaires relève de tensions qui se sont amplifiées au cours des années concernant leurs relations avec les écoles. S’il est vrai que la question de la centralisation-décentralisation est, selon quelques auteurs, un axe de réflexion important depuis quelques décennies, il faut voir dans ce questionnement un aspect axiologique, voire idéologique, qui a assurément accru les tensions. Pour Lemieux (2001), les arguments en faveur d’une plus forte décentralisation s’appuient sur des valeurs de responsabilité, d’efficacité, d’efficience et d’équité, alors que ceux en faveur de la centralisation portaient plutôt sur l’assurance de maintenir l’égalité des services rendus pour tous les enfants du Québec, quel que soit leur lieu de résidence. Selon l’évolution de l’opinion publique relativement à ces grandes valeurs, la légitimité de la décentralisation était soit fragilisée, soit renforcée. Au cours des dernières années, il semble que ce soit la responsabilisation des acteurs locaux et l’importance de l’efficience publique qui aient joué en faveur de la popularité de la décentralisation au profit de l’école et à l’encontre de l’instance intermédiaire : les centres de services se voient accorder des pouvoirs réduits, fortement contraints, au profit à la fois des écoles d’un côté, associées aux forces de différenciation, et du gouvernement de l’autre, associé aux forces d’intégration.

Enrichir la différenciation sans agir sur l’intégration : une équation impossible

10Au fil de l’évolution des commissions scolaires jusqu’à la plus récente réforme, les insatisfactions exprimées à travers les débats sur l’organisation scolaire font apparaître un appauvrissement dans la dialogique, à la faveur de ce que Le Moigne (1984) nomme « l’obsession de la coordination », par laquelle la différenciation est affaiblie. En réaction à cette déficience, une suite de mesures visant à renforcer les attributions des écoles se sont succédé pour amplifier la différenciation, sans pour autant réussir à rétablir l’équilibre. Si d’un côté, des mesures de différenciation à la faveur des écoles sont introduites en contrepartie, au-delà des déficiences dénoncées et des principes prononcés, des mesures modifiant l’intégration pour soutenir cette différenciation devraient aussi être introduites. Pour générer l’équilibre recherché, une dévolution plus grande d’attributions et de responsabilités à l’endroit de l’école devrait être liée à une reconfiguration des attributions et responsabilités d’intégration entre les paliers. Si la différenciation permet une variété d’aménagements pouvant répondre à la variété des besoins des élèves (différenciation pédagogique), l’intégration devrait, en contrepartie, permettre, soutenir et enrichir cette variété, cette différenciation. Le Moigne (1984) parle d’une « intégration différenciatrice » capable de produire la variété requise. En tant qu’organisations intermédiaires, les centres de services d’aujourd’hui, comme les commissions scolaires auparavant, font office d’interfaces entre le ministère et les écoles et à ce titre, ils constituent un palier fondamental par lequel l’intégration et la différenciation s’articulent avec plus ou moins d’équilibre, à travers des dynamiques de communication, de négociation, et de régulation des conflits (Seghier, 2012). Pour générer l’équilibre recherché, cette reconfiguration de l’intégration entre les paliers, particulièrement celui des centres de services en tant que zone d’interface, apparaît essentielle, afin que ceux-ci puissent remplir pleinement et sans ambiguïté leurs fonctions tant auprès des écoles que du ministère, au nom d’une légitimité connue et reconnue.

11Bien sûr, la légitimité des nouveaux conseils d’administration et du mode de nomination de ses membres sera à valider auprès des acteurs du système, au fil de la mise en œuvre de cette nouvelle structure. Précisons que le ministre a déposé son projet de loi sans consultation publique préalable, où ces légitimités auraient pu être débattues et approfondies. Une fois le projet déposé, une commission parlementaire s’est tenue, dans laquelle un nombre restreint de grands acteurs de l’éducation ont été invités à se prononcer sur le projet. La très grande majorité de ceux-ci, tenant pour acquise la création du centre de service et de sa gouvernance telle qu’annoncée, n’a pas débattu de leur légitimité, mais a plutôt fait valoir ses intérêts propres concernant d’éventuels articles de la loi à promulguer (laquelle loi, en plus d’annoncer la transformation des commissions scolaires et de leur gouverne, modifiait plus de 80 lois existantes, dont plusieurs objets sensibles aux acteurs entendus). De plus, après l’annonce par son parti de la disparition des commissions scolaires en campagne électorale, le ministre a décidé tout de même, en changeant son appellation, de conserver l’organisation intermédiaire, sans pour autant justifier ce choix. Outre le fait de lui conférer, en fonction du principe de subsidiarité réaffirmé, une mission de soutien et d’accompagnement aux écoles, ses fonctions et ses ressources ont peu changé, si ce n’est le retrait des commissaires et des coûts qu’ils entraînaient (évalués par le ministre à environ 10 millions par an). Ajoutons que le centre de services demeure la cheville ouvrière du plan stratégique central du ministère, que celui-ci doit traduire en plan d’engagement vers la réussite en fonction des réalités de son territoire et dont les objectifs seront l’axe premier du projet éducatif des écoles. Selon nous, les dispositions nouvelles ou réaffirmées à l’extérieur d’un débat sur leur légitimité ne permettent pas d’entrevoir, en soi, un fonctionnement distinct entre les anciennes commissions scolaires et les nouveaux centres de services et des mesures d’intégration favorables aux initiatives de différenciation à la faveur des écoles. Au regard des processus cognitifs par lesquels des actrices et les acteurs interprètent les enjeux et les jeux politiques en scène ainsi que de leurs routines d’action intériorisées, les conditions d’un équilibre nouveau entre la différenciation et l’intégration semblent peu présentes. Ainsi, une nouvelle loi réformatrice s’ajoute à la succession de modifications apportées à la Loi sur l’instruction publique depuis sa promulgation dans les années 1960, sans pour autant s’appuyer sur un projet collectif porteur de nouvelles légitimités pour chacun des paliers du système d’éducation.

12Finalement, le fait d’avoir ainsi limité les débats autour du projet de loi, d’y avoir inclus des pouvoirs centralisateurs accordés au ministre et d’avoir négligé d’articuler distinctement des mesures d’intégration complémentaires à la différenciation accordée aux écoles, fait en sorte que la légitimité des nouveaux centres de services scolaire demeurera, à notre avis, discutable et discutée. Il nous semble d’ailleurs d’intérêt de soulever la question de l’impact de ce bouleversement institutionnel sur la réussite éducative des élèves québécois et québécoises : verra-t-on des retombées positives directes ? Cette dernière réforme permettra-t-elle véritablement aux écoles du Québec de remplir leur mission éducative de façon plus étendue ? La perte d’un regard citoyen sur la gestion éducative au Québec, découlant de l’abolition des postes de commissaires scolaires, soulève aussi des questions quant à la présence des enjeux éducatifs dans l’espace public. Qui mettra en question l’évolution de ce système, si les élus ont disparu au profit des professionnels du réseau et de ses parties prenantes désignées par le ministre ? Cette responsabilité reviendra-t-elle aux parents, usagers du système ? Aux syndicats des enseignant(e)s ? La gestion des écoles en temps de pandémie de la Covid-19 au Québec fut débattue sur la place publique essentiellement via les syndicats enseignants. Devons-nous y voir l’émergence de nouveaux rapports de pouvoir centrés sur le palier gouvernemental à titre « d’employeur » et ses employés ? Nous croyons que le public y perdrait bien au-delà des économies envisagées.

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Bibliographie

CONSEIL SUPÉRIEUR DE L’ÉDUCATION (2019). Mémoire concernant le projet de loi n° 40 Huit recommandations pour une gouvernance scolaire au service de la réussite éducative. Québec. [https://bit.ly/33v7t2m]

LAWRENCE P.R., LORSH J.W. (1986). Organization and Environnement. Harvard Business School Press : Boston.

LEMIEUX V. (2001). Décentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir. Presses de l’Université de Montréal : Montréal.

LE MOIGNE J.L. (1984). La théorie du système général. Théorie de la modélisation. Presse universitaire de France : Paris (1re éd. 1977).

SEGHIER S. (2012). Le pilotage des interfaces organisationnelles. Contribution à l’équilibration des processus d’intégration-différenciation des organisations. Gestion et management. Université Jean Moulin-Lyon III : Lyon.

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Notes

1 Bâillon : une procédure parlementaire imposée par le gouvernement et limitant le temps consacré au débat, pour accélérer l’adoption d’un projet de loi.

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Pour citer cet article

Référence papier

Michel Boyer et Isabelle Lacroix, « Disparition des commissions scolaires au Québec : un nouvel équilibre ? »Revue internationale d’éducation de Sèvres, 84 | 2020, 40-45.

Référence électronique

Michel Boyer et Isabelle Lacroix, « Disparition des commissions scolaires au Québec : un nouvel équilibre ? »Revue internationale d’éducation de Sèvres [En ligne], 84 | septembre 2020, mis en ligne le 01 septembre 2022, consulté le 28 mars 2024. URL : http://journals.openedition.org/ries/9853 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ries.9853

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Auteurs

Michel Boyer

Michel Boyer est professeur titulaire associé à l’Université de Sherbrooke (Québec, Canada). Après avoir œuvré à titre d’organisateur communautaire et d’éducateur d’adultes, il a été professeur en gestion de l’éducation. Ses thématiques d’enseignement et de recherche sont le pilotage de l’établissement, la gouverne scolaire, la collaboration et le partenariat en milieu scolaire et la professionnalisation des gestionnaires scolaires. Il est coauteur du site Internet Pilotage de l’établissement, site collaboratif de ressourcement et de partage de savoir sur le pilotage destiné au personnel de direction d’établissement d’enseignement élémentaire et secondaire de la francophonie : https://gefenligne.org/moodle/ Courriel : Michel.Boyer@USherbrooke.ca

Isabelle Lacroix

Isabelle Lacroix est professeure agrégée à l’Université de Sherbrooke et directrice de l’École de politique appliquée depuis 2015. Elle est aussi la co-directrice de l’axe Éthique, usages et société de l’UMI-LN2 (Laboratoire sur les nanotechnologies et les nanosystèmes). Ses champs de recherche et d’enseignement sont les politiques publiques canadiennes et québécoises, tout particulièrement les questions de gouvernance publique : aspects démocratiques, place de la persuasion et de la confrontation dans les processus décisionnels qui s’y rattachent. Courriel : Isabelle.Lacroix@USherbrooke.ca

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